Presentación
El Sistema Nacional Anticorrupción y los Sistemas Estatales Anticorrupción, cuentan con marcos jurídicos y estructuras que buscan coordinar los esfuerzos institucionales para disminuir o eliminar la corrupción en nuestro país.
Otro elemento fundamental de los sistemas anticorrupción es la presencia de la ciudadanía, misma que se pretende favorecer por medio de los Comités de Participación Ciudadana (CPC). Esta participación será mas efectiva en la medida en que los ciudadanos cuenten con herramientas y metodologías de incidencia sobre el tema de prevención de la corrupción y apoyen las acciones de los CPC.
Como parte de las estrategias diseñadas para fortalecer la participación ciudadana en los Sistemas Locales Anticorrupción, el proyecto “Fortalecimiento institucional de los CPC de la Ciudad de México, Estado de México y Querétaro mediante un enfoque de fortalecimiento de capacidades, participación ciudadana y rendición de cuentas social”, se propuso crear una Caja de Herramientas que coadyuve tanto a ciudadanos, como a servidores públicos y autoridades a generar acciones a favor del combate a la corrupción, específicamente, a su prevención.
¿Qué es la Caja de Herramientas Ciudadanas Anticorrupción?
Es un conjunto de mecanismos elaborados por organizaciones de la sociedad civil que tienen como propósito identificar áreas de mejora en la gestión gubernamental, en especial,aquellas que tienen que ver con la prevención o detección de actos de corrupción y donde la participación ciudadana resulta clave.
La Caja de herramientas está integrada, hasta el momento, por cinco herramientas: Transparencia proactiva municipal-(CIMTRA): Enlace al documento;
Índice Ciudadano para la Fortaleza Institucional de la Ética Pública-ICIFIEP- (ICMA-USAID): Enlace al documento
Monitoreo de Compras Públicas Municipales (CIESAS-Locallis-Más Conciencia): Enlace al documneto
Veeduría Ciudadana de la Gestión Pública (Locallis); Enlace al documento
Guías de Vigilancia Ciudadana (Arkemetría Social): Enlace al documento
Las herramientas empezaron a darse a conocer con grupos de ciudadanos (en especial,población en situación de vulnerabilidad) con los que se han realizado talleres y las pláticas en las tres entidades que integran el Proyecto.
¿Quiénes pueden utilizar la Caja de Herramientas?
Las Herramientas pueden ser utilizadas por grupos organizados de la sociedad civil, ciudadanos, autoridades y funcionarios públicos interesados en mejorar la gestión gubernamental y contar con mecanismos de contraloría social hacia diferentes entidades públicas con responsabilidad hacia los actos de corrupción. Pueden ser utilizadas por las propias autoridades (de los tres ámbitos de gobierno) como un acto proactivo de prevención de la corrupción. Idealmente la Caja de Herramientas puede servir a los integrantes de los Sistemas Estatales Anticorrupción, y en especial a los Comités de Participación Ciudadana,a fin de fortalecer su vínculo con la ciudadanía, y para reforzar sus acciones de combate a la corrupción. El uso de
cada una de las herramientas puede permitir la construcción de una ciudadanía más activa, propositiva y proactiva en la prevención de la corrupción.
¿Qué entendemos por corrupción?
Por corrupción entendemos como la captura, uso, aprovechamiento y desviación de lo público en beneficio privado. Son aquellos actos donde lo público se convierte en un asunto manejado y aprovechado por actores estatales/privados para fines particulares. Esto significa que los cargos, los presupuestos, las políticas, los espacios y las decisiones públicas quedan en manos de unos pocos para beneficio personal o grupal. Esto produce afectación a la vida pública y personal de la ciudadanía. En ese sentido, la corrupción puede desagregarse a partir de actos vinculados al abuso de poder, la discrecionalidad y la opacidad. De este modo, la corrupción se presenta en procesos e interfases donde ocurre una relación entre los ciudadanos y sus autoridades y servidores públicos. Es ahí donde estos últimos, pueden disponer de amplios márgenes de discrecionalidad para inducir a actos de corrupción y construir contextos que promuevan ésta.
¿Por qué es importante la participación ciudadana?
Existen diversos mecanismos jurídicos a nivel federal, estatal y municipal que pretender disminuir los actos de corrupción. Si bien son herramientas valiosas, hace falta fortalecer la presencia ciudadana en los mismos, sobre todo, si lo que se busca es ciudadanizar los sistemas anticorrupción.
Es la ciudadanía, principalmente la que vive en condiciones de vulnerabilidad, la que sufre de manera cotidiana los efectos del abuso del poder, de la negligencia en la calidad y suficiencia de los servicios públicos, y que ve constantemente lastimados el disfrute de sus derechos humanos.
La participación ciudadana entonces, mediante el uso de herramientas efectivas, la organización y estrategias de incidencia, se convierte en un elemento fundamental para vigilar, corregir, mejorar y sancionar la gestión gubernamental.
Para que la participación ciudadana adquiera mayor fuerza, es indispensable el uso de herramientas que ayuden a registrar y visualizar con mayor detalle el ejercicio de los recursos públicos, la toma de decisiones; que acoten los márgenes de discrecionalidad, los abusos de poder y la opacidad a la par de que sirvan al ciudadano a incidir en las políticas públicas locales.4
I. Herramienta CIMTRA– Transparencia Proactiva a escala local
Los Artículos 70 y 71 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública (LGTAIP) y los diferentes ordenamientos a nivel estatal y municipal establecen cuáles son las obligaciones de transparencia específicas de los sujetos obligados, y en particular de los gobiernos locales.
En la fracción II del Artículo 71 se adiciona que los municipios tienen que publicar el contenido de las gacetas municipales, con resolutivos y acuerdos aprobados por los ayuntamientos, las actas de sesiones del ayuntamiento en las que se mencione los controles de asistencia de los regidores y síndicos, y el sentido de su voto a las iniciativas y acuerdos.Si bien esto representa un avance, es necesario establecer parámetros más amplios en una tónica de transparencia proactiva como elemento clave de prevención de la corrupción.
Pocas leyes estatales anticorrupción, como la de Jalisco, México y Sinaloa, establecen que los municipios forman parte de los sistemas locales anticorrupción, lo cual es una clara limitante para enfrentar este flagelo. Es importante que los ciudadanos tengan herramientas que permitan la construcción de prácticas a favor de gobiernos locales transparentes y proactivos en el combate a la corrupción.
La LGTAIP establece además que todos los sujetos obligados se deben orientar por el principio de máxima publicidad. La herramienta de transparencia proactiva del Colectivo Ciudadanos por Municipios Transparentes, CIMTRA, toma como base este fundamento para evaluar a los gobiernos municipales, como elementos preventivos de la corrupción.
¿Qué es?
Es una herramienta ciudadana que pretende identificar áreas de mejora en los gobiernos municipales en materia de transparencia y acceso a la información. La idea central es que la información solicitada esté a la vista de la ciudadanía, tiene que estar actualizada (al menos al trimestre anterior al ejercicio de evaluación) y debe estar presentada en formatos abiertos, es decir, que el ciudadano pueda manejarla. El ejercicio de evaluación se realiza posterior a una capacitación a los ciudadanos. Los resultados de la evaluación se hacen públicos y se difunden en redes. Se busca que las autoridades y servidores públicos reaccionen positivamente y se establezcan vínculos de colaboración con la ciudadanía, de tal forma que se construyan puentes de colaboración.
¿Qué mide?
Mide la transparencia proactiva de los ayuntamientos. Es decir, es una herramienta que va más allá de las obligaciones que en materia de transparencia tienen los ayuntamientos. En este sentido la Herramienta CIMTRA también puede servir para identificar nichos proclives a la corrupción. Esto significa que el acceso a la información y la transparencia pueden ser dos herramientas importantes para la prevención de la corrupción en el ámbito municipal.
¿De qué consta?
Es un cuestionario (Herramienta CIMTRA Municipal) que los ciudadanos aplican a sus autoridades (vía su página electrónica de gobierno); consta de 45 preguntas, integradas en tres campos y 9 bloques:
Mediante una tabla excel se realiza el vaciado de los hallazgos (puntajes) y se obtiene una calificación, la cual se hace pública.
La Herramienta cuenta con un Manual de Aplicación en formato Word en donde se describe la metodología de aplicación de la herramienta CIMTRA, así como los criterios para asignar o no puntaje por cada indicador.
El resultado de la evaluación se presenta en un ranking nacional que permite conocer y comparar el nivel de transparencia de los gobiernos municipales evaluados. www.cimtra.org.mx.
La Herramienta CIMTRA puede ser asumida tanto por ciudadanos como por autoridades que asuman un carácter proactivo a favor del combate a la corrupción.4
II. Índice Ciudadano de la Fortaleza Institucional para la Ética Pública (ICIFIEP).
El Sistema Nacional Anticorrupción focaliza su atención en medidas correctivas sancionatorias más que en la prevención y no apela a la modificación del comportamiento de las autoridades y funcionarios públicos de los tres órdenes de gobierno. Es por ello que esta herramienta es de gran importancia en tanto que es un diagnóstico sobre la situación ética que prevalece en las instituciones públicas. No es una visión moralista, sino ética integral que prevé los contextos proclives a actos de corrupción
¿Qué es?
Es un índice ciudadano que permite identificar qué normativas, mecanismos y estructurasexisten para promover comportamientos éticos al interior de las entidades públicas y para prevenir o sancionar conductas no éticas.
¿Qué mide?
El nivel de fortaleza institucional de una entidad pública para promover conductas éticas y prevenir y sancionar las conductas no éticas.
¿De qué consta?
El índice está compuesto por 9 temas, 3 campos y 81 indicadores.
A continuación se anexa una muestra general de la herramienta:
| Temas | Campos | Indicadores |
| 1. Código de Ética | Normativa | 1 |
| 2. | Instrumental | 4 |
| 3. | Resultados | 3 |
| 4. Lineamientos de Conducta | Normativa | 1 |
| 5. | Instrumental | 2 |
| 6. | Resultados | 2 |
| 7. Unidad responsable de la promoción de la ética pública | Normativa | 2 |
| 8. | Instrumental | 3 |
| 9. | Resultados | 2 |
| 10. Unidad responsable de recepción y canalización de dudas y denuncias | Normativa | 2 |
| 11. | Instrumental | 2 |
| 12. | Resultados | 6 |
| 13. Comité de Ética (CE) | Normativa | 2 |
| 14. | Instrumental | 4 |
| 15. | Resultados | 8 |
| 16. Incidencia Ciudadana | Normativa | 1 |
| 17. | Instrumental | 4 |
| 18. | Resultados | 3 |
| 19. Estrategias de promoción y prevención | Normativa | 2 |
| 20. | Instrumental | 6 |
| 21. | Resultados | 4 |
| 22. Programas para fortalecer la ética pública | Normativa | 1 |
| 23. | Instrumental | 4 |
| 24. | Resultados | 4 |
| 25. Lecciones aprendidas | Normativa | 1 |
| Instrumental | 4 | |
| Resultados | 3 | |
| Total de indicadores | 81 |
III. Monitoreo de Compras Públicas Municipales.
Las compras públicas son un área que constantemente ha sido señalada como crítica ya que muchos actos de corrupción están asociados a la adquisición de bienes y servicios.
Diversas medidas se han implementado para evitar o disminuir los actos de corrupción en esta área, por ejemplo, el procedimiento de compras consolidadas o el uso de medios electrónicos para el proceso de compras.
En 2014, Locallis colaboró con CIESAS en la elaboración de una Guía Ciudadana para el control de las compras públicas. Con las reformas jurídicas a partir de la creación del SNA, la lista de chequeo perteneciente a la citada guía quedo rebasada, por lo que ahora se presenta otro instrumento que mejora y atiende las lagunas existentes en lista de chequeo anterior.
¿Qué es?
Son tablas de chequeo que permite observar qué es lo que compra/adquiere un gobierno municipal, a quiénes le compran, a cuánto asciende el monto de las compras/adquisiciones y qué procedimiento es el más utilizado (Asignación Directa, Invitación Restringida, Licitación Pública); y si las etapas claves del proceso de compras públicas municipales, desde la planeación de las compras hasta su adquisición, se lleva a cabo de acuerdo a la normatividad.
¿Qué mide?
Mide la transparencia en las compras públicas municipales. Está compuesto por cincocampos:• Accesibilidad de marco jurídico.• Integrantes Comité de Adquisiciones.• Programa anual de compras/adquisiciones, arrendamientos y servicios.• Compras/adquisiciones recientes. (General).• Modalidades: Adjudicación directa, Invitación restringida y Licitación pública.
¿De qué consta?
Actualmente consta de una Tabla de monitoreo en formato Word y una presentación en PowerPoint que ayuda a conocer de manera general las facultades que autoridades y funcionarios tienen en torno a las compras públicas, qué modalidades existen y cómo operan las compras públicas municipales.
IV. Veeduría Ciudadana.
El concepto de veeduría ciudadana no es muy común en México, se utiliza más el término Contraloría Social, sin embargo, están más orientadas a que los beneficiarios de alguna obra pública, ejerzan vigilancia técnica y financiera de la misma.
La veeduría ciudadana se distingue porque no solo amplía su rango de atención a todo tipo obra pública, vigila además la ejecución de programas sociales y servicios públicos, además de vigilar que las autoridades y funcionarios gubernamentales cumplan con sus compromisos y obligaciones. La veeduría ciudadana es un excelente mecanismo de control de la gestión pública ya que busca identificar, lo más oportunamente posible, desvíos en los recursos públicos, la falta o inadecuado cumplimiento de las obligaciones de las autoridades y funcionarios públicos, el inadecuado funcionamiento de los servicios públicos, haciendo uso de la denuncia.
¿Qué es?
Es un ejercicio ciudadano que mira a detalle la ejecución de una obra pública.
¿Qué mide?
El cumplimiento a las normas jurídicas, técnicas y financieras de la ejecución de una obra pública o un programa social.
¿De qué consta?
Una descripción metodológica de cómo llevar a cabo, de manera colectiva, la vigilancia enla ejecución de obra pública, un programa social o un servicio público.
A la fecha, se tiene varios ejemplos de veeduría ciudadana realizados en otros países, por lo que será necesaria su adecuación al caso mexicano.4
V. Guías de Vigilancia Ciudadana
La Ciudad de México concentra cerca de 9 millones de personas. La dinámica y las copiosas necesidades de servicios públicos, seguridad, trámites, entre otras, exige gobiernos eficientes, abiertos a la participación ciudadana y que rindan cuentas sobre los asuntos públicos.
Recientemente existen 16 alcaldías (antes delegaciones) en la capital del país. Cada una con sus características, problemas arraigados y distintas formas de convivencia. Políticamente están precedidas por un Alcalde elegido por voto secreto, libre y directo, y por un Cabildo constituido por Concejales, en ese sentido las alcaldías se presentan como el espacio de representación política más cercano a la ciudadanía. El Alcalde es el encargado de dirigir un plan de gestión que cumpla con las obligaciones que establecen la Constitución y los Estatutos Políticos de la Ciudad de México. En el campo presupuestal, el Congreso Legislativo analiza y aprueba el presupuesto para cada año.
El presupuesto es destinado a distintos sectores y temáticas dependiendo de las prioridades de cada alcalde y de su equipo de trabajo. Sin embargo, los ciudadanos deben tener una opinión más influyente sobre el uso y la aplicación de estos recursos.
Esta herramienta surge de la idea de que una ciudadanía activa construye mejores gobiernos. En ese sentido habría que generar incentivos para potenciar a esa ciudadanía interesada en vigilar y participar en su espacio público promoviendo procesos de transparencia y rendición de cuentas encaminados a construir una Ciudad más democrática.
La vigilancia y la participación ciudadana son herramientas importantes para fomentar una relación de colaboración con nuestros representantes públicos en la solución de problemas que diariamente nos afectan, como la calidad de los servicios, la falta de áreas verdes o las calles en mal estado.
De ahí la importancia de utilizar y difundir estas guías de vigilancia ciudadana y promover espacios de participación. Hablamos de la revaloración del espacio público y la política, ahora hablamos de mi calle, mi colonia, mi alcaldía y en ese entendido de qué podemos hacer como ciudadanos para generar mejores condiciones para todas y todos.
¿Quiénes la elaboraron?
Arkemetría Social, A. C., como parte de la iniciativa “Ciudadanía activa, mejores gobiernos”. Para su realización se contó con el apoto del Instituto de Acceso a la Información Pública del Distrito Federal (InfoDF), como parte del Programa de Coinversión para el Desarrollo Social en el 2014 y 2015.
¿Cuál es el objetivo de la herramienta?
La guía tiene por objetivo promover la participación ciudadana en las delegaciones a través de la aplicación de planes de vigilancia (ciudadana) que buscan evaluar el trabajo de nuestros gobiernos locales e incentivar el debate ciudadano sobre los problemas públicos de nuestra Ciudad.
¿De qué consta?
Consta de 5 guías con las temáticas que intentan acercar al público a los temas tratados, analizar su importancia y aplicar un plan de vigilancia que permita responder a dos preguntas base ¿Qué son? ¿cómo funcionan en nuestra alcaldía?
A continuación se enlistan los temas de cada guía:
a) Recursos humanos b) Contrataciones c) Programas sociales d) Servicios públicos e)Trámites administrativos.